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云南省社科联
曲靖市山地城镇规划建设调研报告
张绍稳
摘要：《城镇上山》是云南省转变城乡发展方式的重要举措，是云南特色城镇化建设的重要途径。根据云南省委宣传部、云南省社科联及曲靖市委、市政府组织的《云南社科专家曲靖行》调研，总结曲靖市在组织引导、规划编制、实施机制等方面贯彻落实省委、省政府城镇上山政策的主要做法，针对城镇上山过程中不同程度存在的基础信息问题、技术问题、规划问题、多规合一问题和体制机制问题，提出进一步加强山地城镇规划建设的基础信息建设、技术研发、规划编制、部门合作与体制机制建设等方面的思路与建议措施。
关键词：曲靖市山地城镇规划设计体制机制部门合作
一、调研背景
（一）调研基本情况介绍
为深入贯彻落实党的十八大精神，积极探索在新形势下实现经济社会跨越式发展的新思路、新方法、新举措、新途径，云南省委宣传部、云南省社科联、中共曲靖市委、曲靖市人民政府于2013年8月5~9日举办《云南社科专家曲靖行》活动。第二调研组以曲靖如何加速城镇化进程为主题，确定了四项调研内容：加快《麒沾马》经济区建设，助推滇中经济一体化发展；曲靖市《城镇上山、农民进城》的现状、成效及发展对策；曲靖旧城改造的现状、难点及对策；保护坝区农田，建设山地城镇的难点及对策。调研组采用实地考察、座谈等形式，调研了马龙鸡头村战略装车点、鸡头村-长坡岭工业上山试点项目、《大剧院》片区建设，富源县营上镇小集镇建设，竹园镇新农村建设，沾益县旧城改造、小集镇建设，麒麟区职教园区、曲靖火车站片区旧城改造、金麟湾城镇上山试点项目。调研活动时间充分，针对性强，组织周密，形式多样，成效显著。
（二）云南省《城镇上山》背景
《城镇上山、工业上山》是省委、省政府经过充分调研和论证，精心设计的一条符合云南实际的特色城镇化发展道路，《守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城》是破解云南省山多坝少，建设用地发展和耕地保护双重压力的关键，是实现《山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，良田留给子孙耕》美好蓝图的重要路径。2011年9月，云南省委、省政府在大理召开的全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议，是云南城镇化科学发展的一次里程碑式的重要会议，秦光荣书记、李纪恒省长、刘平副省长出席会议并做了重要讲话，出台了《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》。2012年11月，省委、省政府在丽江市召开全省保护坝区农田建设山地城镇推进会，深入贯彻落实党的十八大精神，全面推进省第九次党代会部署，坚定不移推进保护坝区农田建设山地城镇工作，坚定不移推进具有云南特色的城镇化发展新路子。
二、曲靖的主要做法与探索
2011年9月5日全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议后，曲靖市于9月15日召开了曲靖市保护坝区农田建设山地城镇专题会议，把该项工作作为十分紧急、重要的任务及时做了安排部署和落实。曲靖市作为全省的人口大市、工业大市和经济大市，山地多，坝区良田少，保护耕地与保障发展的矛盾十分突出。为认真贯彻省委、省政府加强耕地保护，促进城镇化科学发展的重大战略决策，曲靖市委、市政府充分认识到加强耕地保护、促进城镇化科学发展是省委、省政府转变城乡建设用地方式的重大决策，是贯彻落实科学发展观的基本要求，是推进城乡一体化发展的迫切需要，符合曲靖市情，对推动曲靖市经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。
曲靖在建立组织机制、制定规范性实施文件、编制近期建设规划、修改总规、试点示范和完善投融资机制等方面贯彻落实省委、省政府的要求。
（一）加强组织领导
大理工作会议后，2011年9月曲靖市委、市政府召开保护坝区农田建设山地城镇专题会议，各县（市、区）也相继召开会议，传达山地城镇建设会议精神，研究提出贯彻意见，并通过各种媒体广泛宣传发动，为保护坝区农田建设山地城镇工作营造了良好环境。同时，市委、市政府，各县（市、区）也成立领导小组和工作机构开展了相关工作。
（二）制定实施文件
曲靖市政府及时印发《贯彻云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展意见的实施意见》（曲政发〔2011〕95号），提出城镇化发展目标，到2015年力争达到45%左右，到2020年达55%以上；耕地和基本农田保护目标，到2015年分别保持在1076万亩和893万亩以上，到2020年保持在1069万亩和893万亩以上。提出加强耕地保护、促进城镇化科学发展的主要任务是《两保护》（保护耕地和基本农田）、《两上山》（推进城镇和工业上山）、《两集中》（项目向园区集中，散村向城镇集中）、《两统筹》（统筹城乡发展，统筹区域发展）。明确指导思想、基本原则，促进发展的七项政策机制和保障措施。
（三）编制近期建设规划
根据省政府部署，为全面推进山地城镇建设，对土地利用总体规划、林地保护利用规划、城镇近期建设规划进行调整完善，实现有机衔接，按照省政府的要求，九个县（市、区）按时编制完成了城镇近期建设规划（2011-2015年），将城镇上山战略落实在城镇近期建设规划中。在各县（市、区）党委政府的领导下，由国土部门牵头对城镇近期建设规划、土地利用总体规划、林地保护规划、工业园区规划开展四规衔接工作，严格保护坝区基本农田、公益林，建设用地选择不占或者尽量少占耕地。通过四规衔接，曲靖市九个县（市、区）到2015年，城镇近期规划建设用地18142公顷，新增建设用地1206429公顷，其中山地767872公顷，占新增建设用地的6365%。2012年4月底，曲靖市四规衔接成果顺利通过了省政府组织，省国土厅、省住建厅、省林业厅参与的联合审查。
曲靖市政府从曲靖市情出发，在增加工业园区布局规划衔接编制的同时，确保耕地面积和坝区基本农田面积的增加。2012年2月，曲靖市《三规》调整完善规划通过了省政府联合审查组的审查，4月，完成《三规》衔接成果数据库复核审查备案，上报省政府批准实施。调整完善后，曲靖市耕地保有量为125142万亩，超过省政府下达指标17592万亩；基本农田保护面积9538万亩，超过省政府下达指标605万亩；坝区基本农田保护面积达3443万亩，比完善前增加717万亩，坝区耕地划入基本农田比例为8329%，曲靖市城镇近期规划新增建设用地为2406万亩，曲靖市森林保有量177942万亩，曲靖市林地保有量22087万亩。
（四）开展总规修改
为深入贯彻落实城镇上山战略，麒麟中心城区、沾益、马龙、陆良、宣威五个城市及时启动了城市总体规划修改，深入研究城镇上山后带来的城市用地方向和方式的转变，科学选择城市规划建设用地，将城镇上山战略落实到城市总体规划中，开展了山地城市特色专题研究。为突破麒麟中心城区发展受周边坝区基本农田限制的难题，市委、市政府从区域统筹发展出发，对麒、沾、马三城市实施同城规划，尽量利用适宜建设的山地拓展珠江源大城市空间。
（五）推进上山项目试点
曲靖市按照《有一定建设基础，有一定规模，有一定典型性》的原则，九个县（市、区）各选择了1~2个试点，开展城镇上山的具体项目建设，目前曲靖市14个试点项目正在推进过程中。其中麒麟区的金麟湾片区城镇上山项目和富源县的工业上山项目进展较快。在选址确定试点项目区时，曲靖市一方面保证所确定试点项目区不占用坝区土地，切实保护坝区耕地，另一方面加大招商引资力度，利用项目入驻推动试点项目区的建设，坚决杜绝无项目开发导致项目区闲置浪费。根据各县上报实施方案试点项目情况，曲靖市共拟落实入驻项目84个，山地城镇建设规模达34万亩，近期山地建设用地供应保障较为充分。
以麒（麟）、沾（益）、马（龙）珠江源都市区450平方千米控制规划为龙头，按照山地山水田园城市发展思路，因地制宜突出组团式发展格局，新增城市规划面积中8°以上低丘缓坡山地152平方千米，占新增规划面积的80%。以麒麟、富源、宣威试点项目区为国家级试点，其他县为省级试点，首期启动麒麟区金麟湾片区5100亩与小坡太和山片区2800亩建设，拟由麒麟区土地开发投资公司投资约32亿元进行开发建设。
（六）搭建融资平台
开展低丘缓坡山地综合开发利用，规划是前提，资金是保障。为了充分发挥资金的保障作用，曲靖市先后成立了城市建设开发投资公司和土地开发投资公司，以此为平台，主要采用两种方式融资：一是以政府注入股本金为主，利用开发项目的土地向银行抵押贷款，同时吸收部分民间资金，给予一定比例的回报。二是在公司成立时，以政府控股为前提，大量引进企业和民间资本，按股分成。目前曲靖市已成立2个市级、18个县级城投公司和土投公司。县级土投公司共融资447亿元，对试点项目区进行基础设施建设和必要的前期开发，把生地变成熟地，逐渐积累，滚动发展。
三、存在的主要问题
（一）基础信息问题
城镇上山过程中山地的选择依据不够充分，而依据的问题主要就是基础信息的问题。比较核心的是两方面：一是地质地灾隐患排查；二是涉及区域性的生态安全保障措施。两个方面的科学依据还不够全面，地质初勘缺乏，一部分上山用地甚至还存在基础地形图缺乏的情况，由此往往导致用地选择依据不充分，竖向控制缺乏依据，道路交通组织缺乏可实施性。不全面的基础信息很难支撑城镇上山的前期研究、用地选择和后期实施。
（二）主要技术问题
城镇上山规划设计的技术问题主要集中在调查研究不足、竖向控制不到位、山坝缺乏统筹、市政配套不全、综合防灾不周、山地地下空间开发不当、山地景观特色不足、规范指标限制、缺乏山地建设成本控制等方面。技术指标的政策性制约较大。城镇上山后，受地形条件限制，规划设计部分指标需要突破原有规范、标准。一是人均规划建设用地指标。山地建设有效用地面积小于同等面积的平地建设，人均规划建设用地指标突破原人均100平方米左右的限制。二是道路指标。山地建设道路用地比例增高，突破原有规范范围。山地道路布局依山就势，片区路网间距、道路坡度有所突破。三是容积率指标。受地形、地质条件限制，为实现山水自然景观与人工建筑的融合，不宜在山地上搞高强度的建设活动，一些项目地块的容积率达不到国土部门规定的10的容积率下限。国家住建部正开展《山地城乡规划技术标准体系》编制工作，省里一度也拟开展相关研究，地方亟待地方标准的指导和约束。
（三）多规合一问题
云南省城镇上山用地协调的过程中，组织了规划、国土、林业三个行业管理部门进行城镇上山的用地协调。曲靖在规划过程中还纳入了园区规划。从实施角度看，存在几个值得商榷的问题：一是规划实施尚需衔接协调的部门至少还应包括环保、水利部门党的十八届三中全会提出了关于生态文明建设需要划定的耕地保护线、生态保护线和城乡空间增长边界的要求，而生态保护线还不仅仅是林业保护的问题。；二是除国家和省级公益林保护范围线，水源保护区、自然保护区、风景名胜区、历史文化保护区等需要实施严格保护的范围，在空间上的落位未能周全表达；三是植被优良、生态良好、景观优美的非国家和省级公益林的价值未充分识别并加以严格保护；四是《三规》之间图例图示、分类标准的衔接不够清晰。从机制角度看，跨部门的规划编制、规划实施、规划管理缺乏支撑。政府不同部门之间协作的程度影响和制约城镇上山的科学性和协调性。
（四）规划编制问题
城镇上山过程中采用城镇近期建设规划与国土、林业规划相衔接。主要存在两方面问题：一是近期建设规划本身需要进一步优化技术路线和编制内容；二是超出现行总体规划范围开展的近期建设规划需要尽快纳入城镇总体规划。另外，还存在诸多规划编制的问题：城镇上山的科学性需要以规划编制的科学性做支撑，必要的工作周期是确保城镇上山方案或者思路研究深度的基本保证，急速推进的规划编制导致局部的前期研究不够充分。城乡规划的编制离不开公众的参与，方案编制的过程正好就是通过公众参与最好的宣传过程，规划编制过程中公众参与不足，面向老百姓的城镇上山政策宣传需要加强。山地城镇规划设计研究空间和布局，基本停留在二维规划的层面，缺乏三维的规划研究方法和三维的决策方法，大量的效果图和鸟瞰图采用不真实的视点、正常的人不可能看到的场景。因此，方案实施的效果缺乏最基本的保障。
（五）体制机制问题
体制机制方面的问题主要集中在三个方面：一是管理方面，政策不配套，所设的部门太多，程序复杂，包括政府的自身部门，操作起来也觉得有难度，不怎么通畅；二是经济方面，核心就是差钱；三是实施方面，征地拆迁难，同时在上山过程中主要反馈出来的跟国土衔接相对比较清楚，但和林业的红线空间关系不够清晰。
从开发企业的角度看，185号文蕴藏着商机，也存在诸多问题：一是需要政府部门整合更多的部门把实施的细则更进一步完善，由政府的部门或者某个机构对项目的落地和推进予以协调和指导；二是上山地块缺乏城市总体规划支撑；三是上山项目市政配套的压力比较大；四是上山新区缺乏人气，一定时限内投资风险还较大。
四、主要工作建议
山地城镇涉及的是社会人文系统和物质空间系统，它是一个辩证的统一体，交织着很多矛盾，很多关系需要协调，需要用辩证的方法来看待山地城镇建设和发展的一些基本规律。要正确处理坝子和山地的关系，要正确处理建设和保护的关系，要正确处理粮食安全、生态安全与城市、经济社会和生活居住发展之间的关系。对这些关系的处理会暴露出很多现象，甚至是很多矛盾，需要用辩证的方法来研究处理这些矛盾，比如高程的处理和投资之间的关系，建筑的布局和建筑安全的关系，防洪防灾和必须推进建设、必须去征地的关系；等等。这些矛盾和关系的处理是城镇上山成败以及山地城镇建设质量的决定性因素。这是一个系统工程。
建议以城镇近期建设规划和镇乡规划的编制与实施为主线，以城乡总体规划的修改和实施为辅助，山坝分类控制各级城镇人均建设用地水平，逐步降低村庄建设用地规模，并逐步实现城乡建设用地的结构性调整。将节约城乡建设用地的重点领域放在农村地区的村庄建设，将提高建设用地集约化程度的工作重点放在各级城镇，将提高存量土地使用效率的重点放在城镇的周边地区、城中村和各类开发区。坚持以法律法规、工程建设标准和规划管理体系为保障，利用成熟的技术手段，在规划阶段就开始对滑坡、崩塌等地质灾害进行管理与控制，并加强对其后的勘察、设计、施工、验收、使用和运营等每一步的全过程监督和管理；坚持以人为本，城乡统筹，推动城市和村镇逐步全面调整建设用地发展方式；统筹考虑坝区和山地、保护和发展、近期与远期、局部和整体、刚性和弹性的关系；坚持科学规划、规范管理和严格执法。
编制和实施的城镇近期建设规划，应尽快纳入城镇总体规划的修改；应加强山地工程的抗灾设防审查；应组织山地规划设计、工程建设和防灾减灾的科研与技术攻关，健全山地规划设计和工程建设技术支撑体系；应组织开展山地规划设计和工程技术教育、培训；应推动山坝结合发展城镇的机制、制度和法制建设；应加大试点试验力度，取得经验，推广应用。
（一）加强信息建设
补充完善山地规划所必需的基础信息。基础信息是科学编制规划和城镇上山顺利推进的基本保障。城镇上山应加强下列基础信息建设：一是建设用地应补测绘不小于1∶2000比例的全域地形图，分水线内侧的汇水区应补测不小于1∶5000比例的流域地形图，近期实施的工程区域应补测1∶500比例的地形图，并且不宜采用精度较低的航测，最好采用工程测绘；二是补充完善生态湿地、水源工程、水源保护区、自然保护区、风景名胜区、历史文化保护区、植被优良区域等的详细地理、生态环境、历史文化信息；三是补充完善区域地质灾害隐患信息；四是补充完善水文与工程地质信息；五是补充完善区域水文信息。
（二）加强技术研发
积极开发利用山地城镇地下空间。地下空间是山地城镇的重要组成部分和重要特色要素，合理开发城镇地下空间资源，是提高土地利用强度、适应城镇现代化和可持续发展建设的需要。山地城镇地下空间的开发利用应按照统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，考虑防灾和人民防空等需要；山地城镇地下空间的规划编制应注意保护和改善城镇的生态环境，科学预测城镇发展的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使地下空间的开发利用同国家和地方的经济技术发展水平相适应；应结合山地地形实现竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调配合。
提高山地竖向规划设计水平。竖向是山地城镇规划的一个重要组成部分。十分珍惜和充分利用每一寸土地、节约耕地是我国的根本国策，城市用地竖向规划工作要努力执行好这一国策，充分发挥土地潜力。山地城镇规划必须规范和补充完善、细化深化竖向规划内容，要坚持《适用、经济、美观》的基本建设方针。作为有改造、整治用地任务的山地、坡地，其山地竖向规划尤其应重视工程的安全，避免由于规划和设计考虑不周而引起的滑坡、崩塌以及水土流失、生态环境被破坏等灾害。山地城镇用地竖向规划既要使用地适宜于布置建（构）筑物，满足防洪、排涝、交通运输、管线敷设的要求，又要充分利用山地、坡地地形、地质等环境条件，从实际出发，因地制宜，随坡就势，结合其内在的要求和各自的特点，做好高程上的协调安排。不能把竖向规划当作平整土地、切割地形的简单过程，要使各项用地在高程上协调，平面上和谐，以获得最大的社会效益、经济效益和环境效益为目的。
采取措施切实提高防治山地、坡地地质灾害的能力。曲靖各县（市、区）多为地质灾害高中易发区，城镇用地选择、功能布局，要避开泥石流、滑坡等频发地区。在已有泥石流、滑坡等威胁的地带，修筑防护堤、分水沟、固定桩等防护措施，灾害高发区采取生态移民策略；应完善不同类型泥石流滑坡防治的生态工程与岩土工程技术措施的优化组合，加大工程建设区生态修复、泥沙控制和泥石流滑坡防治力度，加快工程区生态环境保护与灾害防治技术体系建设；应以天然林保护、退耕还林等生态林建设工程为主，工程防治措施为辅。避免在建设过程中深挖、高切和不合理堆填，禁止可能诱发新的危岩滑坡的建设。
高度重视山地城镇抗震防灾能力建设。曲靖地质构造较复杂，构造运动较强烈，地震活动呈现强度大、频率高、灾害重、分布广的特征。山地城乡建设用地选址应避开地震断裂带和砂土液化区，合理设置避震通道、避震疏散场地（如绿地广场等）和避难中心，保障城乡生命线工程；一般建设工程严格执行国家标准规定的抗震设防要求，重大建设工程、特殊设防类工程应进行地震安全性评价，并按地震安全性评价结果进行抗震设计和施工。补充完善山地城镇抗震防灾规划，应当根据城市发展和科学技术水平等各种因素的变化，与城市总体规划同步编制。对城市抗震防灾规划进行局部修订，涉及修改总体规划强制性内容的，应当按照原规划的审批要求先行评估和报批。山地城市抗震防灾规划中的抗震设防标准、建设用地评价与要求、抗震防灾措施应当列为近期建设规划和城市总体规划的强制性内容，作为编制城市详细规划的依据。
提高山地城镇特色规划建设水平。曲靖城镇空间布局具有典型的高原山地聚落特征，传统城镇依山近水，山水田园环绕。在山地规划建设中，要破除简单的《几通一平》的旧观念，倡导保护环境、尊重自然、依山就势结合自然的规划建设思维，杜绝移山、填水、毁林等不符合科学发展观的行为，形成山、水、城、田、林有机交融的云南特色山地、山水、田园城镇。应按照《云南省城镇特色规划编制暂行办法》的规定，做好城镇特色规划的制定工作，保护和突出民族特色、地域特点和历史文化特征。在开展城乡规划的同时，要补充完善城镇特色专项规划的编制、审批和实施。
提高专业人员素质和规划管理水平。曲靖城乡规划部门和技术单位应加强队伍建设，提高队伍素质。要建立健全培训制度，开展城镇上山关键技术研发，加强职位教育和岗位培训，要不断更新业务知识，切实提高管理水平。要加强山地规划建设的教育培训工作。要大力做好转变城乡建设用地增长方式的宣传工作，充分发挥电视、广播、报刊等新闻媒体的作用，向社会各界普及规划建设知识，增强全民的规划意识、安全意识和监督意识。
（三）切实推动部门合作
应切实加强城乡规划与多部门规划的协调和衔接，建立城乡规划与其他行业部门的协调机制。
城乡规划的修改应与其他行业部门规划的调整完善相互协调。在规划区内城乡建设用地的安排，必须符合城镇近期建设规划确定的用地布局和发展方向；近期建设规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模、范围应一致。近期建设规划及城乡规划的修改完善，要依据国土部门划定的基本农田保护界线、林业部门划定的林地保护界线和其他部门的行业规划、专项规划；要取得国土部门提供的城镇周边山地区域地质勘察资料、地质稳定性评价报告和城镇周边山地地质灾害评价报告等作为后续推进山地城镇建设的根本依据。山地城镇建设项目规划报批件上报审批过程中，应与同级国土、林业主管部门建立联席审查制度，确保安全上山和生态上山。
部门合作，科学确定城乡建设用地。山地城镇近期建设规划和总体规划阶段，应对研究不够充分的用地和拟选用地，尤其是存在地质灾害隐患的山地地质状况、规划区内各场地的稳定性和工程建设适宜性等进行认真分析，在规划、勘察、设计阶段就要充分考虑滑坡、崩塌等地质灾害的风险，包括天然斜坡的风险和因开发建设增加的风险，按照建设部《滑坡崩塌地质灾害易发区城镇工程建设安全管理指南》进行岩土工程控制区（地段）划分，为确定城镇的性质、发展规模、各项用地的合理选择、功能分区和各项建设的总体部署，以及编制各项专业规划提供工程地质的依据。还应研究和预测规划实施过程及远景发展中，对地质环境影响的变化趋势和可能发生的环境地质问题提出相应的建议和防治对策。
（四）科学编制规划
结合《十三五》规划编制前期研究，完善山地城镇近期建设规划的论证研究和成果编制。在调整完善近期建设规划前，要对原规划实施情况进行认真总结，针对存在的问题和面临的新情况，着眼山地城镇的发展目标和发展实际，从土地、水、能源和环境等城镇长远的发展保障出发，组织空间发展战略研究，前瞻性地研究山地城镇的定位和山坝空间布局等战略问题。要客观分析山地和坝区资源条件及制约因素，着重研究山地城镇的综合承载能力，解决好耕地保护、生态建设、重大基础设施建设等城镇发展的主要环节。要处理好坝区和山地协调发展、城市与乡村统筹发展的关系，在更广阔的空间领域研究土地资源配置、区域环境治理等问题。在此基础上，科学、合理地修订山地城镇在山坝发展的目标、规模和空间布局，为编制《十三五》城镇近期建设规划和修改完善城镇总体规划提供基本依据。涉及风景名胜区管理和建设的，依照国务院《风景名胜区条例》的相关规定办理。
依法适时开展城镇总体规划修改工作。已开展城镇总体规划的修改的五个县市应加快推进编制程序，其他县的总体规划修改工作应及早按程序启动。在修改工作中要坚持集约和节约用地、保护耕地的原则，尤其要注重对基本农田的保护，调整城镇建设用地增长方式，要将规划区内已经确定保留的基本农田明确列为禁止建设区。
加快推进村镇规划编制和实施管理工作。非中心城区的镇（乡）人民政府要组织编制镇（乡）总体规划、详细规划和近期建设规划，并依法实行建设项目规划许可制度，切实做到按照规划组织建设。省重点特色小镇要滚动完善规划编制、审批和实施评价工作。凡镇（乡）政府驻地无规划或不依法加强管理的，不应下达建设用地指标，不应安排建设项目及资金。要在现有村庄规划编制工作基础上，一面严格按照行政村总体规划《二图一书》、自然村建设规划《三图一书》的规划完善实施机制，一面应加大规划整合，根据新型城镇化发展的内涵和十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场、关于户籍制度改革的精神，研究制定新型城乡关系下的城乡发展一体化路径和模式。
（五）完善体制机制
加强规划集中统一管理。应根据185号文的要求，进一步建立、健全、规范城乡规划管理机构和机制。山地城镇开发必须符合山坝结合的思路，纳入城乡规划部门统一管理。市级城乡规划行政管理部门要会同有关部门对各县（市、区）转变城乡建设用地增长方式的情况进行检查，对未按要求调整完善的要进行督办。山地各项建设项目的审批，必须符合经批准的山地城镇近期建设规划。
建立健全规划实施的监督机制。城乡规划实施管理应当受同级人大、上级城乡规划部门，以及公众和新闻舆论的监督。山地城镇规划的修改和实施情况每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告。下级城乡规划部门应当就城乡规划的修改、实施情况和规划管理工作，向上级城乡规划部门提出报告。城乡规划部门要将批准的山地规划、各类建设项目以及重大案件的处理结果及时向社会公布。城乡规划部门应聘请城乡规划督察人员，及时发现违反城乡规划的情况，并设立举报电话和电子信箱等，受理社会公众对违法建设案件的举报。
当前城乡规划监督的重点应放在山坝土地利用比例要求的执行情况、山坝人均建设用地指标的控制、重大建设项目选址、城镇近期建设规划的制定和实施、各类违法建设行为的查处情况等。
规范城乡规划管理的行政行为。城乡规划部门机构设置要适应依法行政、统一管理和强化监督的需要。城乡规划主管部门领导干部应当具有相应管理经验，工作人员要具备专业素质。要健全各项规章制度，建立严格的岗位责任制，强化对行政行为的监督。规划管理机构不健全、不能有效履行管理和监督职能的，应当尽快整改。地方人民政府要切实保障山地基础信息建设和山地规划编制与管理的资金，要将规划组织编制和管理的经费纳入年度财政预算。财政部门应加强对经费使用的监督管理。地方人民政府及其城乡规划部门要严格执行《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规，认真遵守经依法定程序审批的具有法律效力的各项规划，确保规划依法实施。
建立行政纠正和行政责任追究制度。对编制的山地城镇规划中违反《意见》要求，违反各项规划审批项目的，上级城乡规划部门要及时责成责任部门纠正；对于造成后果的，应当依法追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；触犯刑律的，要移交司法机关依法查处。城乡规划部门对违反城乡规划的案件要及时查处，对违法建设不依法查处的，要追究责任。上级部门要对下级部门违法案件的查处情况进行监督，督促其限期处理，并报告结果。
强化配套基础设施建设。城镇建设向山地发展必然带来基础设施配套投入成本增加，在山地城镇建设工作中，要积极维护地形地貌的整体连续性，顺应坡地的自然形态进行梯级开发、立体建设，利用自然山势、水系，建成高效的城市供排水系统，避免大开大挖；做强做大投融资平台，加大对道路、供水、供电、供气的投入力度；因地制宜强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等。建设山地城镇，在建设用地的平整整治中，修建水、电、气、路、挡土墙等公共配套设施成本较高，城镇上山需要的资金量相对较大，建议省级、市级适当给予政策倾斜。
探索PPP、PPT等各方多种投融资建设模式。在山地城镇建设用地的平整整治中，修建水、电、气、路、挡土墙等公共配套设施成本较高，城镇上山需要的资金量相对较大，建议加快推进公共资源市场化运转的途径探索。
总体上，曲靖城镇上山取得了比较明显的成效，但也要看到，未来还有不小的上升发展空间。城镇上山不可能一蹴而就，要不断根据新情况和新问题，做出必要的技术应对、政策应对和体制机制应对，要小步快走，要创新机制、做好规划、用好规划、科学开发、利益共享。要立足市情、全面统筹，坚持转变城乡建设用地方式，保护耕地和坝区良田，保护生态环境，守住粮食和生态底线，科学有序推进城镇上山和工业上山，推进项目向园区集中、散村向中心村和城镇集中，促进城乡发展一体化和区域发展一体化。应进一步建立高效联动的工作推进机制；应进一步加快调整完善规划，建立协调统一的规划引导调控机制；应进一步加快试点步伐，探索各具特色的山地综合开发模式；应进一步搞好统筹协调，积极稳妥处理好保护与开发、城镇建设与城乡统筹、当前利益与长远利益的关系。在规划工作中要坚持城市规划标准、留足公共用地空间，坚持片区规划、组团开发，坚持开发与保护并重、保护水体林地等自然景观，坚持依山就势、在改造自然中尊重自然。开发工作中要强化政府主导的一级开发，坚持公开透明有序竞争，发展好群众利益。要开拓创新、真抓实干，努力争当全省山地城镇建设排头兵。
（作者系曲靖市规划局局长，云南省设计院总规划师）
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